DCLM.ES · OPINIONES · Juan José Rubio Guerrero
20.09.2016
La reforma de la financiación autonómica: Una necesidad perentoria
Por Juan José Rubio Guerrero
La modificación del sistema de financiación autonómica constituye una necesidad perentoria para dotar a las CC.AA. de recursos suficientes para hacer frente a las competencias asumidas y, especialmente, la sanidad, educación y servicios sociales, entre los que destaca la dependencia, y que están creciendo de forma acelerada en los últimos años y que suponen, en media, más del 70% del presupuesto de cada CC.AA. El modelo de financiación vigente tiene serios problemas entre los que destacaríamos los problemas asociados a la falta de transparencia del sistema, la escasa corresponsabilidad fiscal que comporta y los problemas que genera en términos de la asignación territorial de recursos y la previsibilidad de la financiación disponible para las autonomías.
La primera pregunta que debemos hacernos es por qué no se abordó esta reforma durante la anterior legislatura efectiva. Fundamentalmente, porque no había recursos financieros adicionales que poner encima de la mesa para garantizar el status quo de todas las CC.AA., es decir, que ninguna perdiera financiación en términos nominales respecto al sistema vigente. Conviene no olvidar que en la revisión del sistema anterior, el gobierno puso encima de la mesa 11.000 m€ adicionales para mantener ese status quo. En una situación de crisis económica y con una necesidad de reducción del déficit público, resultaba imposible inyectar recursos adicionales al sistema por parte del Gobierno estatal. En esta situación, si se hubiera acometido la reforma, nos encontraríamos ante una especie de juego de suma cero, es decir, habría comunidades que ganarían pero otras perderían recursos, de manera que estas se opondrían frontalmente a la aceptación de un nuevo modelo abriendo un conflicto político de gran magnitud ya que algunas de las CC.AA. afectadas serían del color del propio gobierno nacional.
Creo que es el momento de examinar las inconsistencias del modelo de financiación actual en su proceso de conformación y su estado actual. Cómo ya he comentado, destacaríamos en concreto los problemas asociados a la falta de transparencia del sistema, la escasa corresponsabilidad fiscal que comporta y los problemas que genera en términos de la asignación territorial de recursos, es decir, el principio de ordinalidad del que tanto se habla, y la previsibilidad de la financiación disponible para las autonomías. Pero adicionalmente, creo que habría que se analizar una serie de cuestiones transversales que deben considerarse para dar estabilidad y proyección temporal del modelo desde un punto de vista estructural así como mayor eficacia y transparencia del sistema y resolver algunos problemas más de índole política que técnicos. Entre ellas, habría que abordar los criterios para la valoración de costes en la prestación de servicios a cargo de las Comunidades Autónomas, las reglas para delimitar la territorialización del gasto y de la inversión pública, los riesgos y ventajas de la descentralización de la gestión tributaria y, por supuesto, la lealtad institucional entre las Administraciones territoriales.
Resulta muy difícil resumir en pocas palabras los problemas más relevantes. En mi opinión, las principales carencias del modelo actual se pueden clasificar en cinco apartados apartados: la falta de transparencia y exceso de complejidad, el insuficiente grado de autonomía y corresponsabilidad fiscal, la falta de garantía del principio de ordinalidad, el grado de redistribución del sistema, y los riesgos de insuficiencia financiera y previsibilidad de la financiación para hacer frente a sus obligaciones corrientes.
En este momento y a pesar de la ausencia de un gobierno constituido, el modelo sigue funcionando como estaba previsto y, por lo tanto, la financiación sigue fluyendo en los términos acordados en el modelo vigente. Otra cosa es que sea suficiente para hacer frente a las mayores obligaciones que tienen las CC.AA. Una prueba de la insuficiencia financiera estructural de las CC.AA es el diseño, desarrollo y aplicación del Fondo de Liquidez Autonómica y el Instrumento de Pago a Proveedores que ha sido necesario perfilar debido a las necesidades financieras y la imposibilidad de acudir a los mercados financieros de forma normalizada por parte de las CC.AA. durante la crisis. Estos aspectos deben analizarse de forma global de manera que unos instrumentos excepcionales y discrecionales por parte del Estado sean incorporados en el diseño del nuevo modelo de financiación autonómica. Precisamente, esta integración puede ser una de las bazas con las que puede jugar el futuro gobierno para hacer aceptable por todas las CC.AA. el futuro modelo financiero a través de un proceso de condonación parcial o total de deudas contraídas (más de 100.000 m€) si se cumplen determinados requisitos vinculados a la aceptación del modelo y/o al cumplimiento de objetivos macroeconómicos como, por ejemplo, los niveles de déficits o deuda asignados a aquellas para conseguir el objetivo de déficit impuesto por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
No cabe duda que el impasse político puede afectar gravemente a la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2017 y no olvidemos que gran parte de las financiación de las CC.AA. procede de las previsiones de los grandes impuestos (IRPF, IVA, IIEE,…) que gestiona el Estado. Va a resultar muy complicado para las CC.AA llevar a cabo una presupuestación realista y comprometida con sus obligaciones de equilibrio fiscal sin la existencia de una referencia como serían los PGE17 y esta formulación y aprobación depende de la constitución del Gobierno. A partir de esta premisa, resulta evidente que las CC.AA. tendrán que ser prudentes en sus gastos ante la posible prórroga de los Presupuestos para 2017.
Juan José Rubio Guerrero,Catedrático de Hacienda Pública de la UCLM
Decano de Derecho y Ciencias Sociales.
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