DCLM.ES · OPINIONES · Juan José Rubio Guerrero
10.02.2017
La financiación autonómica en España: equidad y nivelación horizontal
Por Juan José Rubio Guerrero
En los próximos meses vamos a asistir a una reforma fundamental del modelo de financiación autonómica de tanta importancia para el correcto funcionamiento de los servicios públicos en las CC.AA. Por ello, estamos repasando, de forma concisa, como ha funcionado el modelo y cómo debería ser su proyección de cara al futuro teniendo en cuenta los intereses contrapuestos de las CC.AA -donde se van a producir coaliciones de regiones, no por motivos políticos, sino de intereses de gestión comunes-, y las limitaciones presupuestarias a las que nos enfrentamos como Estado. En un artículo anterior tratamos la problemática de la suficiencia financiera y la nivelación vertical, es decir, la relación entre Administración Central y CC.AA, mientras que en esta entrega analizaremos los planteamientos de la nivelación horizontal y la equidad del reparto de recursos entre CC.AA. Es decir, la mayor o menor justicia en la asignación de los recursos entre CC.AA.
El refuerzo de la equidad en la financiación de las CC.AA y la reducción de las diferencias que pudiera haber entre ellas ha sido uno de los objetivos clave del Modelo cuando se diseñó. Para ello se articularon varios fondos:
FONDO DE GARANTÍA DE SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALESEl primer fondo y principal pilar del vigente modelo de financiación es el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales cuyo objetivo es garantizar que los recursos financieros para la prestación de servicios básicos del Estado de bienestar sirvan para que estos puedan ser prestados en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos. Para garantizarlos se ha previsto una actualización anual tanto de los recursos como de las necesidades de gasto, a su manera.
Hay cierto consenso en señalar que este Fondo cumple razonablemente el principio de nivelación horizontal al establecer patrones de reparto de financiación per cápita bien ordenados en función de la capacidad impositiva de los territorios, pero esta nivelación se pierde al entrar en juego el resto de los fondos, siendo especialmente grave la distorsión que genera el Fondo de Suficiencia en la ordenación de recursos en financiación per cápita entre CC.AA.
En todo caso, y consecuencia de la coyuntura económica crítica por la que ha atravesado el país, durante los años de vigencia del modelo, se observa que los gastos realizados por las CC.AA. asociados a los Servicios Públicos Fundamentales han excedido de la dotación total del Fondo, lo que significa una insuficiente dotación al Fondo para la consecución de la finalidad antes citada. Por esta razón, parece razonable la existencia de una garantía mínima en la financiación de los Servicios Públicos fundamentales ya que, si bien su reparto se efectúa en base a índices representativos de las necesidades de gasto actualizados anualmente, su fijación global es independiente de cómo ha evolucionado tales necesidades por cuanto depende de la mera evolución de los ingresos. En definitiva, no ha habido correlación entre la evolución de los ingresos y las necesidades de gasto en los servicios públicos fundamentales en el período de vigencia del modelo.
Una cuestión controvertida, en función de la posición relativa de cada CC.AA., es el porcentaje de aportación de estas al Fondo, que equivale al 75% de la capacidad tributaria de cada una de ellas. Las Comunidades con mayor capacidad tributaria son partidarias de reducir el porcentaje de cesión al FGSPF, mientras que las de menor capacidad consideran que la reserva del 25% de la capacidad tributaria dificulta la consecución de la nivelación horizontal.
POBLACIÓN AJUSTADA Y COSTES ASOCIADOS A SERVICIOS PÚBLICOS FUNDAMENTALESUn tema central en la articulación de un sistema coherente y racional de financiación autonómica es la determinación de los criterios para la valoración de costes a los que vincular las necesidades de gasto en la prestación de servicios a cargo de las Comunidades Autónomas. Resulta altamente complicado realizar una estimación directa de las necesidades de gasto homogéneo por CC.AA., por lo que una alternativa evidente a partir del modelo actual sería revisar la definición de población ajustada para que refleje el principio de unidad de necesidad de forma más uniforme en todos los territorios. El concepto de población ajustada del modelo actual no responde a un estudio riguroso de necesidades, sino a unas ponderaciones que intentan incorporar las diferencias en necesidades y en costes de oferta en la provisión de servicios públicos básicos. Así, se intenta ajustar por la pirámide de población para tener en cuenta los colectivos que requieren mayor gasto. Entendemos que debería revisarse la incidencia que el volumen de población menor de 24 años y la mayor de 65 años tiene sobre el coste final de la prestación de servicios públicos, aunque es evidente que la ponderación asignada a variables de este tenor será siempre discutible si no se realiza un análisis riguroso de su incidencia en la utilización de los servicios públicos. Entiendo que es mucho más problemática la inclusión de variables no poblacionales, como la superficie o la dispersión de la población. Entre otros elementos a considerar, no suelen tenerse en cuenta los costes fijos en que se incurre para la prestación de los servicios que resultan especialmente gravosos en aquellas Comunidades de mayor tamaño o con una mayor dispersión poblacional por lo que tienen que realizar mayores inversiones en colegios o centros de salud. Otro elemento que habría recuperar en relación a modelos anteriores es la variable renta per cápita, ya que su no consideración compromete el objetivo de solidaridad interterritorial que se pretende con la nivelación. Es un hecho contrastado que las CA., con menor renta per cápita tienen un mayor porcentaje de usuarios tanto de sanidad como de educación pública. Las variables poblacionales no explican adecuadamente el coste de la prestación de los servicios públicos por cuanto ignoran la participación del sector privado en su provisión y, por tanto, el efecto en los costes que se derivan de la reducción de usuarios de los servicios públicos. Por último, parece especialmente deficiente la definición de la variable "dispersión" que tiene en cuenta exclusivamente el número de entidades singulares, núcleos de población de cada CA, sin considerar factores tan relevantes como densidad de población o distancia entre núcleos de población. Valga como ejemplo que no es razonable que Asturias y Cantabria, Comunidades uniprovinciales con muchas entidades singulares con distancias reducidas entre ellas, se beneficien en mayor medida de esta variable que las dos CA con mayor extensión geográfica de nuestro país: Castilla-La Mancha y Andalucía. Es evidente que habría que considerar de manera rigurosa la distancia de la población a los centros educativos y sanitarios, la necesidad de una mayor dotación de centros para prestar los servicios públicos, especialmente en el caso de la educación obligatoria y la atención sanitaria primaria, y, en general, todos los factores que determinan el sobrecoste en la prestación de los servicios públicos derivados de la dispersión poblacional.
FONDOS DE CONVERGENCIA AUTONÓMICAEl modelo vigente, con el fin de abundar en la equidad y nivelación horizontal, trata de aproximar las CC.AA. de régimen común en términos de financiación por habitante ajustado y favorecer el equilibrio económico territorial a través de los llamados Fondos de Convergencia Autonómica. Su aplicación, en nuestra opinión, no ha cumplido con los objetivos previstos ya que sus finalidades y criterios de reparto contrarios los configuran como fondos asimétricos que reducen el efecto nivelador pretendido tanto porque su dotación es insuficiente como por el hecho de que las fórmulas complejas de reparto, variables y ponderaciones han sido un tanto arbitrarias o no adecuadas. El fondo de Cooperación se presentó con el objetivo último de equilibrar y armonizar el desarrollo regional, estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta. Pues bien, parece que existe una duplicidad de objetivos con el Fondo de Compensación Interterritorial. Duplicidad que se ve confirmada por la similitud en los criterios de reparto y la determinación de CC.AA. beneficiarias, por lo que parece razonable integrar ambos mecanismos dando mayor peso y relevancia al clásico Fondo de Compensación Interterritorial, revisando los criterios de reparto y las comunidades beneficiarias. Respecto al Fondo de competitividad, señalar que se crea con la finalidad de reducir las diferencias de financiación homogénea per cápita entre CC.AA, al mismo tiempo que se pretendía incentivar la capacidad fiscal y desincentivar la competencia fiscal a la baja. Es un fondo un tanto abstruso y complejo en cuanto a su funcionamiento y definición., lo que le convierte en un fondo que dota de inestabilidad al sistema y lo hace poco predecible en sus recursos, existiendo seria dudas de que haya cumplido con los objetivos asignados.
JUAN JOSÉ RUBIO GUERRERO,Catedrático de Hacienda Pública de la UCLM.
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