La financiación autonómica: suficiencia y nivelación vertical
Por Juan José Rubio Guerrero
En los próximos meses vamos a asistir a una reforma fundamental del modelo de financiación autonómica de tanta importancia para el correcto funcionamiento de los servicios públicos en las CC.AA y, especialmente, en Castilla-La Mancha por cuanto resulta receptora de importantes transferencias de nivelación para dar cobertura al conjunto de competencias asumidas por la JCCM. Por ello, vamos a tratar de repasar, de forma concisa, como ha funcionado el modelo y cómo debería ser su proyección de cara al futuro teniendo en cuenta los intereses contrapuestos de las CC.AA -donde se van a producir coaliciones de regiones, no por motivos políticos, sino de intereses de gestión comunes-, y las limitaciones presupuestarias a las que nos enfrentamos como Estado. En este artículo trataremos de poner de manifiesto la problemática de la suficiencia financiera y la nivelación vertical, es decir, la relación entre Administración Central y CC.AA, para dejar a otra entrega los planteamientos de la nivelación horizontal y la equidad del reparto de recursos entre CC.AA.
Uno de los objetivos fundamentales de la reforma del sistema de financiación autonómica realizada en 2009 ha sido reforzar la suficiencia financiera del conjunto de competencia asumidas por las CC.AA. Con este fin se reforzó, principalmente, el Fondo de Suficiencia Global mediante la dotación de recursos adicionales junto con nuevos instrumentos como los Fondos de Convergencia o la aportación adicional del Estado al Fondo de Garantía de Servicios Públicos fundamentales. En este sentido, la primera pregunta que debemos hacernos para valorar el principio de suficiencia financiera es hasta que punto resulta adecuada la relación existente entre ingresos y gastos de la Administración Central y de las CCAA. La conclusión general es la insuficiencia de recursos de las CCAA. que deriva en un desequilibrio vertical a favor del Estado, de manera que la descentralización de los ingresos es menor que la operada en los gastos por lo que existe un déficit estructural en la financiación autonómica. Adicionalmente, si tomamos como referencia el año 2010, año en el que se produce la integración total de los recursos adicionales al Modelo, en muchas CC.AA. se ha producido una intensa caída en la recaudación tributaria, especialmente en aquellos tributos vinculados al sector inmobiliario, por lo que la estructura de tributos cedidos a las CC.AA, de fuerte carácter procíclico, no ha permitido compensar, a través de actuaciones discrecionales, el desplome de los ingresos fiscales en tributos compartidos asociado a la crisis económica. Sin olvidar que las transferencias del Modelo han experimentado un crecimiento insuficiente que no compensa la bajada en los rendimientos de los tributos del Estado. En consecuencia, se puede colegir que la adecuación del modelo al principio de suficiencia en la vertiente de ingresos no se ha conseguido, aunque no está claro si es consecuencia directa del funcionamiento del Modelo o se debe a que ha desplegado unos efectos imprevistos e indeseables en una situación crítica de la coyuntura económica española.
Si enfocamos la nivelación vertical desde la perspectiva del gasto, es constatable, desde 2010, un recorte generalizado en los gastos en Sanidad y Educación a nivel del conjunto de las CC.AA., aunque con dimensiones dispares. Este ajuste se ha producido a pesar de la rigidez o, incluso, la presión al alza de este tipo de gastos que constituyen la columna vertebral de los presupuestos comunitarios. En definitiva, si comparamos los gastos en los que han incurrido las CC.AA. con los recursos procedentes del sistema de financiación, para verificar si éste ha aportado recursos suficientes para la financiación de las competencias autonómicas, podemos concluir que el sistema no ha garantizado este principio, pues la distribución de los ingresos recaudados se ha hecho dotando, proporcionalmente, al Estado de mayores recursos que a las CC.AA. para el ejercicio de sus competencias.
Este efecto ha sido de cierta gravedad en algunas CC.AA donde los recursos del sistema apenas han llegado para financiar los gastos en Sanidad y Educación, y que, gran parte de esa insuficiencia estructural, se debe a una incorrecta evaluación dinámica de los costes de la sanidad a la hora de establecer su financiación en el momento de cesión de esta competencia. Esta infrafinanciación ha sido una de las causas determinantes del incremento significativo de la deuda y de los gastos financieros de las CC.AA.
En cualquier caso, el problema real de la insuficiencia financiera, en nuestra opinión, ha estado supeditado a las restricciones presupuestarias de cada momento, de manera que el método utilizado para la fijación de las necesidades de financiación se ha basado en un sistema de reparto de los recursos disponibles y no en un sistema de financiación de necesidades, lo que ha supuesto que, ante la caída recaudatoria, el modelo haya sido insuficiente para financiar las necesidades reales autonómicas, situación agravada por la ausencia de mecanismos de garantía financiera dinámica y la incapacidad de utilizar instrumentos fiscales propios debido al alto componente procíclico.
El fondo de Suficiencia Global se articuló como un instrumento cuyo objetivo era asegurar la financiación de todas las competencias de forma que las pudieran desarrollar íntegramente con carácter dinámico. Además, pretendía mantener el satus quo financiero de todas las CC.AA. La realidad ha sido que ha generado una enorme dispersión en la financiación per cápita entre CC.AA, sin argumentos lógicos y sólo ha permitido mantener el status quo nominal para todas las CC.AA. Entre los problemas más reconocibles de este Fondo se encuentra la inestabilidad derivada de los ajustes que se han producido como consecuencia, básicamente, de las revisiones por variaciones en los tipos impositivos del IVA y de los IIEE, así como el ITE.
En consecuencia, el principio de suficiencia financiera y la lealtad institucional tan invocada desde las CC.AA. se ha visto defraudada desde la Administración Central, por una mal diseño de equilibrio competencias de gasto y financiación real, sin olvidar los efectos de agravamiento que la crisis ha supuesto en este desfase estructural.
Juan José Rubio Guerrero, Catedrático de Hacienda Pública de la UCLM.
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